為整治PPP行業(yè)內(nèi)的亂象，2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)組織在2018年3月31日前開(kāi)展項(xiàng)目管理庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目集中清理工作。2018年4月28日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(財(cái)金〔2018〕54號(hào))，對(duì)核查存在問(wèn)題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置。隨后，財(cái)政部PPP中心又發(fā)布通知，將對(duì)財(cái)政承受能力已超過(guò)10%上限的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫(kù)(包括管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單)發(fā)布，并建議各省廳暫緩對(duì)此類地區(qū)的新項(xiàng)目入庫(kù)審核。這一輪輪的整治雖然切實(shí)起到了優(yōu)化入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量，減輕地方政府或有債務(wù)負(fù)擔(dān)的作用，但無(wú)法回避的是，也令社會(huì)資本方企業(yè)的融資難問(wèn)題雪上加霜，乃至迅速惡化。整體來(lái)看，我們認(rèn)為在ppp項(xiàng)目庫(kù)清理與其他金融調(diào)控手段的綜合配合下，或?qū)?duì)市場(chǎng)中的社會(huì)資本方企業(yè)造成以下五項(xiàng)重大影響。

　　一、什么是授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)

　　授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)系北京市首創(chuàng)，2016年4月20日，北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱“協(xié)議”)標(biāo)志著北京市軌道交通投融資體制機(jī)制進(jìn)入了授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式的新階段。該《協(xié)議》首次創(chuàng)造性的提出授權(quán)(Authorize)-建設(shè)(Build)-運(yùn)營(yíng)(Operate)的ABO模式，由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場(chǎng)主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，同時(shí)支付經(jīng)京投公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

　　授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)是政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)嗎?筆者認(rèn)為不是，首先授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公共融資及管理平臺(tái)的“授權(quán)”，屬于公對(duì)公合作，非公私合作特許經(jīng)營(yíng)。其次由于是直接授權(quán)公司經(jīng)營(yíng)，并未走相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)性程序，不符合政府和社會(huì)資本合作需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇社會(huì)資本的要求，因此可將其歸類為“公建公營(yíng)”。

　　既然授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)是提供服務(wù)，其是否違反財(cái)政部50號(hào)和87號(hào)文關(guān)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)違規(guī)融資的規(guī)定呢?筆者認(rèn)為其并未違反財(cái)政部關(guān)于采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)違規(guī)融資的相關(guān)規(guī)定，87號(hào)文中闡述的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)違規(guī)融資是將若干工程領(lǐng)域的項(xiàng)目等同于采購(gòu)提供相關(guān)服務(wù)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式實(shí)施項(xiàng)目，即把工程等同于項(xiàng)目，此外，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)違規(guī)融資對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目絕大部分為公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，幾乎不具備相關(guān)的運(yùn)營(yíng)屬性。而授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)是提供一系列投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的服務(wù)，完成上述服務(wù)內(nèi)容，需實(shí)施若干個(gè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資(購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的違規(guī)融資在金融機(jī)構(gòu)眼中其仍是項(xiàng)目不是提供所謂的服務(wù)，按照項(xiàng)目融資流程進(jìn)行審批)，即在服務(wù)目標(biāo)項(xiàng)下的項(xiàng)目，本質(zhì)是項(xiàng)目融資，符合銀行授信管理的要求。同時(shí)授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)實(shí)施的項(xiàng)目是具備一定的運(yùn)營(yíng)屬性，符合經(jīng)營(yíng)特征，跟目前絕大多數(shù)被當(dāng)成“服務(wù)”的項(xiàng)目是有一定區(qū)別的。

　　二、授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)對(duì)城投轉(zhuǎn)型的影響

　　在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委于2017年6月23日向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)《關(guān)于2016年中央決算草案審查結(jié)果的報(bào)告》中提出國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要抓緊制定剝離融資平臺(tái)公司融資功能的具體辦法，積極推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。在城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，對(duì)已形成的公益性項(xiàng)目或公益性資產(chǎn)，政府應(yīng)履行配置資產(chǎn)、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、支付政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及財(cái)政補(bǔ)貼資金或補(bǔ)簽相關(guān)合同、協(xié)議以 “消化”歷史欠賬之外，對(duì)與政府劃清債務(wù)界線的城投公司如何市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)更是重中之重，而授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)模式筆者認(rèn)為是城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的重要舉措，通過(guò)城投多年的基建領(lǐng)域運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)提出城市發(fā)展所需完善的相關(guān)功能，設(shè)定相關(guān)目標(biāo)，提出系統(tǒng)化解決方案(提供的服務(wù)內(nèi)容)，并結(jié)合自身經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)實(shí)施若干項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)上述服務(wù)目標(biāo)，完成項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資運(yùn)營(yíng)及配套政策，由轉(zhuǎn)型后的城投做一攬子投融資服務(wù)并收取授權(quán)經(jīng)營(yíng)費(fèi)，此種方式能通過(guò)貸款招標(biāo)獲得銀行提供的近1300億元授信支持，也從融資可操作性上得以確認(rèn)，是城投轉(zhuǎn)型過(guò)程中逐步進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)，可在一定領(lǐng)域得以推廣實(shí)施。

　　三、授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)對(duì)PPP推廣的影響

　　筆者不得不承認(rèn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)的推廣確實(shí)存在與民爭(zhēng)利的問(wèn)題，對(duì)政府在推出項(xiàng)目時(shí)是采用政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)還是采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)需作取舍，具體采用哪種形式，筆者建議若本級(jí)城投公司具備相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)及人才儲(chǔ)備，不是純?nèi)谫Y平臺(tái)，政府推出的項(xiàng)目具備“大基建、小運(yùn)營(yíng)”的特點(diǎn)(如軌道交通、城際鐵路、高速公路等)，對(duì)社會(huì)資本吸引力有限，建議采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)實(shí)施操作，在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，通過(guò)股權(quán)合作等方式吸引社會(huì)資本投資，提升運(yùn)營(yíng)效率。即使采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)，政府在支付授權(quán)經(jīng)營(yíng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)參照PPP項(xiàng)目中對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行績(jī)效考核的要求對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行考核，提升其運(yùn)營(yíng)效率。而對(duì)于通過(guò)運(yùn)營(yíng)可以實(shí)現(xiàn)投資的部分收回(政府適當(dāng)缺口補(bǔ)貼)以及公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)無(wú)疑仍是最好的選擇。

　　四、授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)推廣的注意事項(xiàng)

　　(一)要充分評(píng)估屬地城投公司的經(jīng)營(yíng)管理能力

　　能否推廣授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)的關(guān)鍵在于屬地城投公司的實(shí)力，這種實(shí)力是建立在城投公司充當(dāng)本級(jí)政府融資平臺(tái)公司時(shí)逐步建立起來(lái)的，是僅僅就是融資平臺(tái)借了錢(qián)就轉(zhuǎn)到財(cái)政使用或按照政府資金和項(xiàng)目管理模式實(shí)施，公司本身就是蓋章簽字還是真真正正地在替政府融資做項(xiàng)目時(shí)就充分建立了經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，具備基建項(xiàng)目的專業(yè)化人才和經(jīng)驗(yàn)，一旦政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)時(shí)，能夠獨(dú)立進(jìn)行運(yùn)作，這是政府評(píng)估屬地城投公司能否像真正社會(huì)資本一樣具備投資經(jīng)營(yíng)能力的關(guān)鍵所在，而不能一味地將純?nèi)谫Y平臺(tái)公司“推上前線”。

　　(二)要對(duì)政府推出的項(xiàng)目情況進(jìn)行充分論證

　　若政府已習(xí)慣被財(cái)政部87號(hào)文叫停的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)操作模式，一味地將所有項(xiàng)目均授權(quán)屬地城投公司運(yùn)作，這顯然是不合適的。最重要的是依據(jù)項(xiàng)目特征對(duì)操作模式進(jìn)行合理判斷，對(duì)于屬于強(qiáng)制ppp模式識(shí)別類型項(xiàng)目(污水處理、垃圾處理)以及具備通過(guò)與社會(huì)資本合作能夠明顯提升建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率，市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的項(xiàng)目，建議仍以政府和社會(huì)資本合作模式操作。對(duì)于基建投資規(guī)模較大，通過(guò)運(yùn)營(yíng)及財(cái)政可承受范圍內(nèi)的適當(dāng)補(bǔ)貼無(wú)法完成投資回收或無(wú)法通過(guò)運(yùn)營(yíng)績(jī)效的提升改善投資經(jīng)營(yíng)的，可進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)的識(shí)別論證，之后再進(jìn)行操作實(shí)施。

　　(三)要充分借鑒政府與社會(huì)資本合作模式的相關(guān)程序

　　即使可以操作授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)，也要完善相關(guān)流程，可以借鑒政府與社會(huì)資本合作模式的相關(guān)程序，如在授權(quán)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用上，要充分考慮本級(jí)財(cái)政的可承受能力，不可像政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)違規(guī)融資一樣，超財(cái)政承受能力上馬項(xiàng)目，大肆增加城投公司舉債規(guī)模。對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)效果要進(jìn)行績(jī)效考核及定期評(píng)估，對(duì)運(yùn)營(yíng)效果不佳的授權(quán)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，要通過(guò)多種方式進(jìn)行改善，不排除進(jìn)行城投公司層面的股權(quán)合作，吸引社會(huì)資本投資，提升運(yùn)營(yíng)效率。

　　(四)要防止以授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)違規(guī)融資，變相增加政府性債務(wù)

　　授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)雖然是城投轉(zhuǎn)型過(guò)程的重要舉措，但其不是萬(wàn)能的，不是政府變相融資的新手段，更不是現(xiàn)有違規(guī)融資整改的方向。筆者認(rèn)為城投公司利用授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)融資是為實(shí)現(xiàn)政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)目的通過(guò)市場(chǎng)化方式融資建設(shè)的手段之一，在滿足城投公司市場(chǎng)化融資的基本條件的基礎(chǔ)上，其授權(quán)經(jīng)營(yíng)費(fèi)應(yīng)該作為政府對(duì)授權(quán)主體經(jīng)營(yíng)行為的調(diào)節(jié)性支出責(zé)任，是根據(jù)其經(jīng)營(yíng)情況的變化逐年調(diào)節(jié)的，不是一種確定性的支出責(zé)任，因此不宜像購(gòu)買(mǎi)服務(wù)列入支出責(zé)任一樣作為無(wú)彈性支出責(zé)任，其融資行為政府也不應(yīng)已其他形式進(jìn)行擔(dān)?；蚨档?。因此地方政府不要將授權(quán)經(jīng)營(yíng)作為像購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一樣進(jìn)行違規(guī)舉債的方式及借口。

　　綜上，授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)到底是地方政府繼購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之后再次創(chuàng)新違規(guī)融資方式的救命稻草，還是擋在政府和社會(huì)資本面前的洪水猛獸，就看是如何利用這一創(chuàng)新方式進(jìn)行操作實(shí)施了，但其作為城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的重要方式和手段是毋庸置疑的，值得廣大的城投公司進(jìn)一步思考。

　　提前做好業(yè)務(wù)的調(diào)整和清理工作，搶在政策沖擊之前做好防御體系，以保證自身能夠持續(xù)、健康地發(fā)展。